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Los concejos municipales no pueden suspender ni sustituir alcaldes/as

Por Admin Peršon (Author)

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Carlos Bellott*

El martes por la noche, el Concejo Municipal de Cochabamba suspendió al alcalde de la capital del Departamento. Hace una semana el Concejo Municipal de Quillacollo sustituyó al alcalde de ese municipio. Pese a las tantas aclaraciones sobre la imposibilidad constitucional de realizarlos, al parecer las luchas de poder aún se imponen por sobre la Constitución. En Cochabamba, tal acción está generando una nueva crisis institucional y conflictos entre quienes apoyan al alcalde electo y los que apoyan al designado, innecesariamente.

En caso de ausencia del alcalde, no sólo puede, sino que debe el concejo municipal designar a un reemplazante. Esto, en aplicación del principio de subsidiariedad que dice: “[…] los órganos del poder público tienen la obligación de auxiliar y sustituir temporalmente a aquellos que se encuentren en caso de necesidad” (Ley 031 art. 5.12; CPE art. 270; DCP 22/2014 FJ.III.11.2.3). Esto no sólo aplica a la ausencia temporal de la autoridad sino también a la ausencia definitiva. Sin embargo, en caso de que no haya ausencia -temporal o definitiva- del alcalde/sa, el concejo municipal no puede designar a uno nuevo/a para sustituirlo/a, así como tampoco suspenderlo/a y menos destituirlo/a.

Conforme a la interpretación que el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) hace del art. 12 de la Constitución y de la Ley Marco 031 de Autonomías que establecen el principio de independencia y separación de órganos de gobierno, “en el actual marco constitucional rige una clara división de funciones entre los órganos de gobierno subnacional […], lo que implica que entre el Legislativo y el Ejecutivo no existe jerarquización alguna. Por ende, ninguno se superpone al otro, más aun, considerando que sus funciones son distintas y complementarias, constituyéndose cada cual en la máxima autoridad de su propio órgano al interior del gobierno municipal” (DCP Nº 47/2014). En función a esto, en la DCP 87/2014 (ps. 16-17) concluye que el concejo municipal no tiene atribución para suspender al alcalde/sa, así sea como resolución de un proceso disciplinario o sumario administrativo. En función a tal base constitucional, el art. 27 de la Ley Supletoria 482 de Gobiernos Autónomos Municipales dice que “el concejo municipal no podrá, destituir o suspender a la alcaldesa o el alcalde electo, ni aplicar otro mecanismo por el cual se prive del ejercicio del cargo que no se enmarque en lo dispuesto por la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, y la presente Ley; tales actos no tendrán efectos legales”. Destituir o suspender a un alcalde/sa es, por tanto, ilegal e inconstitucional, por lo que conllevaría responsabilidad penal para quienes lo hagan.

CASO COCHABAMBA

En el caso de Cochabamba, el Concejo Municipal, mediante una resolución de un proceso sumario administrativo decidió suspender al alcalde por treinta días (Resolución Municipal 8071/2019). Cosa que, conforme a lo citado, no corresponde. El uso de la improcedencia del recurso de nulidad contra esa Resolución que suspende al alcalde, como fundamento para tomar la decisión de designar a un nuevo alcalde, asumiendo que esa Resolución es constitucional, es un error, ya que el TCP no se pronunció sobre el fondo, sino que simplemente dijo que no corresponde la vía del Recurso de Nulidad sino la del Amparo Constitucional (ACP 44/2020-CA). 

Por otro lado, se debe considerar que en la administración pública rige el principio de legalidad y el de competencia (CPE art. 232). El principio de legalidad oficialmente se entiende como al sometimiento pleno de los actos a la ley. Es decir, la “obligatoriedad de someter los actos de la administración pública enteramente a la ley, sin poder ejercitar actuación alguna que no esté atribuida por una norma”. Por lo mismo, toda autoridad en la administración pública, “necesita una habilitación legal para adoptar una actuación determinada, es decir, puede hacer únicamente aquello que la ley le permite” (Ley 2341, art. 4.c; MEyFP 2012: p3). Por su lado, el principio de competencia establece que no existe relación jerárquica entre normas ni actos de distintos sistemas de fuentes normativas (DCP 0026/2013), en este caso entre el del concejo municipal y el de la alcaldía. Por lo mismo, para cualquier decisión formal de cualquier autoridad se requiere de una asignación de atribución expresa que le otorgue la habilitación legal para tomarla, ya que de lo contrario tal decisión sería nula por derecho. Esto, conforme el art. 122 de la CPE que dice: “son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

La Resolución Municipal 8071/2019 de suspensión del alcalde, en el caso de Cochabamba, no emana de una ley y menos de la CPE. No existe una norma alguna que habilite a los concejales/as a procesar y sancionar administrativamente al alcalde mediante la asignación de una atribución para ello. Por tanto, esa Resolución es nula por derecho y por consiguiente, no existe una ausencia temporal y menos definitiva del alcalde, por lo que no corresponde la designación de un nuevo alcalde.

CASO QUILLACOLLO

En el caso de Quillacollo, al parecer el mecanismo fue la abrogación de la resolución municipal que designó al alcalde (Los Tiempos, 8/10/2020), pretendiendo con ello dejar sin sustento legal a la condición de alcalde y con ello generar su destitución, para ante esa supuesta ausencia de alcalde designar a otro/a. En este caso, no sólo no existe atribución del Concejo para destituir al alcalde, sino que el mecanismo utilizado es también inapropiado, ya que la designación no es un acto normativo -por tanto, no se la puede abrogar- sino un acto administrativo. La vigencia de éstos, a diferencia de los actos normativos, se agota a momento de su cumplimiento. Por lo mismo, la resolución municipal mediante la cual se designó al alcalde dejó de estar en vigencia en el momento que se posesionó al concejal Montaño como alcalde. Por consiguiente, no se puede abrogar algo que ya no está en vigencia, razón por la que ese mecanismo no genera la ausencia del alcalde y por tanto la designación de la nueva alcaldesa tampoco es válida en función al citado art. 122 de la CPE, en función al art. 5.12.II de la Ley 031 y a los arts. 11 y 27 de la Ley Supletoria 482.

Se debe tener en cuenta que únicamente los actos normativos se presumen de constitucionalidad (Ley 254, art. 4). No así los actos ni las actuaciones administrativas. Por tanto, con las decisiones normativas, las autoridades no corren el riesgo de cometer delitos de Resoluciones Contrarias a la Constitución y a las Leyes, sin embargo, con las decisiones administrativas, sí, ya que el art. 153 del Código Penal dice que “la servidora o el servidor público o autoridad que dictare resoluciones u órdenes contrarias a la Constitución o a las leyes, o ejecutare o hiciere ejecutar dichas resoluciones u órdenes, será sancionado con privación de libertad de cinco a diez años […]. Si el delito ocasionare daño económico al Estado, la pena será agravada en un tercio”.

El equipo jurídico de los concejos municipales, así como las propias autoridades deben esforzarse en verificar la constitucionalidad y legalidad de las decisiones administrativas, por lo riesgoso que es no hacerlo. En caso de que haya normas preconstitucionales que pretendan aplicar, se debe verificar su compatibilidad con la Constitución vigente y con los precedentes que se generan en función a su interpretación oficial (jurisprudencia constitucional). Esto, porque, al ser Bolivia no un simple Estado de derecho sino un Estado constitucional de derecho (SCP 1714/2012 FJ III.1), la interpretación de toda norma debe hacerse desde y conforme al bloque de constitucionalidad (SCP 0572/2014 III.2).

Carlos Bellott, es especialista en técnica normativa y régimen competencial y organizacional del Estado.


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